Á að hljóðrita ríkisstjórnarfundi?

Ríkisstjórn er vettvangur samráðs ráðherra um stjórn landsins. Stjórnskipunin gerir ráð fyrir því að þar séu rædd mikilvæg stjórnarmálefni sem hafi áhrif á hag allrar þjóðarinnar. Það má því fullyrða að margir hefðu áhuga á því að vera fluga á vegg á ríkisstjórnarfundum. Fáir hafa upplifað það og fáir sem munu upplifa það í framtíðinni. Eða hvað?

Með nýju Stjórnarráðslögunum frá 2011 lögfesti Alþingi svohljóðandi ákvæði: „Allir fundir ríkisstjórnarinnar skulu hljóðritaðir og afrit geymt í vörslu Þjóðskjalasafns. Hljóðritanir þessar skulu gerðar opinberar að 30 árum liðnum frá fundi." Upphaflega var gert ráð fyrir að fyrirkomulagið kæmi til framkvæmda 1. janúar sl. Alþingi ákvað hins vegar í lok síðasta árs að slá því á frest til 1. nóvember nk. Talið var nauðsynlegt að taka áður afstöðu til lagalegra álitaefna um aðgangsrétt almennings, fjölmiðla, sérstakra eftirlitsaðila og stjórnvalda sjálfra, auk álitaefna um ráðherraábyrgð. Liggur nú fyrir Alþingi að ákveða hvort þetta fyrirkomulag komi til framkvæmda og þá hvort gera þurfi breytingar á lögum um framangreind atriði áður en það gerist.

Að þessu sinni verður rætt um rökin með og á móti því að hljóðrita ríkisstjórnarfundi. Þá verður farið nokkrum orðum um aðgang að afritum hljóðritana ef Alþingi heldur fast við fyrirætlanir sínar. Í samræmi við siðareglur háskólamanna er rétt að upplýsa að þessi pistill er að hluta byggður á álitsgerð sem höfundur vann að beiðni forsætisráðherra og nýlega var kynnt á fundi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis. Þá hefur höfundur jafnframt fjallað um hluta þessa efnis í ritstjórnargrein í 1. hefti Tímarits lögfræðinga 2012.

Rök með og á móti því að hljóðrita ríkisstjórnarfundiÍ upphaflegu frumvarpi því er varð að Stjórnarráðslögum var ekki gert ráð fyrir því að ríkisstjórnarfundir yrðu hljóðritaðir heldur var því bætt við frumvarpið með breytingartillögu meirihluta allsherjarnefndar. Ekki var fjallað ítarlega um rökin að baki tillögu meirihlutans. Í meginatriðum var aðeins sagt að verið væri að bregðast við ábendingum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og tillögum í skýrslu og ályktun þingmannanefndar Alþingis. Vísað var til þess að stjórnvöld sækja umboð sitt til þjóðarinnar og starfa í hennar þágu. Rétt er þó að taka fram að ekki var rætt sérstaklega um þörf á að hljóðrita ríkisstjórnarfundi í skýrslum rannsóknarnefndar eða þingmannanefndar Alþingis. Af þessu má draga þá ályktun að markmið Alþingis með því að mæla fyrir um hljóðritun ríkisstjórnarfunda hafi verið að auka gegnsæi í íslenskri stjórnsýslu í samræmi við lýðræðislegar undirstöður hennar.

En eru þetta sterk rök þegar grannt er skoðað?Fyrir fram má álykta að sögulegt gildi hljóðritana af fundum ríkisstjórnar yrði töluvert. Sú ályktun er þó að verulegu leyti háð því að framkvæmd og eðli ríkisstjórnarfunda taki ekki efnislegum breytingum þótt þeir séu teknir upp. Óhætt er hins vegar að fullyrða að hljóðritanir á ríkisstjórnarfundum geti haft í för með sér að eðli slíkra funda taki nokkrum breytingum frá því sem nú er. Ganga verður út frá því að frjáls og óheft skoðanaskipti á milli ráðherra um stefnumótandi mál myndu takmarkast á fundum ríkisstjórnar. Að teknu tilliti til þess að ríkisstjórnarfundir eru samráðs- og samhæfingarvettvangur ráðherra er því ekki augljóst að veruleg formbinding umræðna þar væri að öllu leyti af hinu góða fyrir þjóðarhag. Með þetta í huga vaknar sú spurning hvort of langt sé gengið með hljóðritun ríkisstjórnarfunda. Finna verður eðlilegt jafnvægi á milli þess markmiðs að skapa gegnsæi um störf ríkisstjórnarinnar og mikilvægi þess að ráðherrarnir séu ekki heftir í því að ræða þar opinskátt um mikilvæg málefni. Skýrar reglur um ritun fundargerða á ríkisstjórnarfundum gætu ef til vill náð því markmiði að auka nægilega gegnsæi um störf ríkisstjórnarinnar án þess að hefta frjálsar umræður.

Í þessu sambandi verður einnig hafa í huga að hafi það verið ætlunin að aðgangur að hljóðritunum yrði að öllu leyti lokaður í þrjátíu ár frá fundi er óljóst hvaða tilgangi hljóðritanir eigi að hafa fyrir utan að verða grundvöllur framtíðarrannsókna á sviði sagnfræði. Að minnsta kosti er ljóst að þá yrði vart náð því markmiði hljóðritana að vera þáttur í lýðræðislegu aðhaldi samtímans með störfum ríkisstjórnar. Loks liggur fyrir að þetta fyrirkomulag hefur hvergi verið tekið upp í þeim ríkjum sem við berum okkur gjarnan saman við. Samandregið virðist skorta á að nægileg rök hafi verið sett fram fyrir því að hljóðrita ríkisstjórnarfundi.

Aðgangur að hljóðritunum á ríkisstjórnarfundumStjórnarráðslögin gera ráð fyrir því að hljóðritanir skuli gerðar opinberar að 30 árum liðnum. Þetta ákvæði útilokar þó ekki að þeir, sem eiga aðgang að gögnum í vörslum stjórnvalda á grundvelli sérstakra lagaheimilda, kunni að eiga rétt á að fá slíkar hljóðritanir strax og þær verða til. Upplýsingalög gera t.d. ráð fyrir því að almenningur eigi ekki aðgang að fundargerðum ríkisstjórnar. Til að sama ætti við um hljóðritanir af fundum ríkisstjórnar þyrfti að breyta upplýsingalögum. Þá mæla lög fyrir um að rannsóknarnefndir, sem Alþingi setur á laggirnar, og umboðsmaður Alþingis, geti átt aðgang að slíkum hljóðritunum ef lögum er ekki breytt. Rannsóknarnefndir geta m.a. haft því hlutverki að gegna að afla upplýsinga í málum þar sem kann að reyna á ráðherraábyrgð. Athugunum umboðsmanns Alþingis er einnig ætlað að varpa ljósi á störf ráðherra. Ef markmiðið er að auka gegnsæi í störfum ríkisstjórnar skortir því rök til þess að þessir eftirlitsaðilar á vegum Alþingis hafi ekki slíkan aðgang.

Um aðgang annarra aðila, eins og þingnefnda á borð við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, skapast hins vegar margvísleg álitamál. Eiga þingmenn sem þar sitja að hafa aðgang að hljóðritunum ríkisstjórnarfunda, og ef svo er, að uppfylltum hvaða skilyrðum? Forsætisráðuneytið, sem sá aðili sem ber að afhenda Þjóðskjalasafni afrit af hljóðritunum, hefur að lögum rétt til að fá slík afrit afhent þegar eftir því er óskað. Er rétt að forsætisráðherra framtíðarinnar hafi aðgang að hljóðritunum ríkisstjórnarfunda í fortíðinni? Þessar eru meðal þeirra erfiðu spurninga sem Alþingi þarf að svara haldi það fast við fyrirætlanir sínar. Loks verður að halda því til haga að jafnvel þótt Alþingi tæki þá ákvörðun að loka alveg fyrir aðgang að hljóðritunum þyrfti aðeins meirihluta á Alþingi í framtíðinni til að breyta þeirri ákvörðun og opna fyrir aðgang að þeim, að hluta eða að öllu leyti.

SamantektMarkmið Alþingis með samþykkt ákvæðis um hljóðritun ríkisstjórnarfunda var vissulega göfugt. Eins og að framan hefur verið rökstutt virðist þó mega draga í efa að nægileg rök hafi verið sett fram fyrir þessu fyrirkomulagi.

Ef til vill væri rétt að huga í staðinn að því að gera frekari breytingar á lagaákvæðum um skráningu fundargerða og opinbera birtingu þeirra innan hæfilegs tíma til að tryggja aukið gegnsæi með störfum ríkisstjórnar í þágu lýðræðislegs aðhalds.