Dómur Landsdóms – síðari hluti

Hinn 15. maí sl. birti höfundur fyrri pistil sinn um dóm Landsdóms frá 23. apríl sl. Þar var fjallað um fyrri hluta ákæru á hendur fyrrverandi forsætisráðherra fyrir brot á lögum um ráðherraábyrgð. Í síðari hluta ákærunnar, sem er viðfangsefni þessa pistils, var ákærða gefið að sök að hafa látið farast fyrir að halda ríkisstjórnarfundi um mikilvæg stjórnarmálefni. Dómendur Landsdóms voru ekki sammála um niðurstöðuna í þessum ákærulið. Meirihlutinn, níu dómarar, sakfelldi ákærða en minnihlutinn, sex dómarar, taldi rétt að sýkna. Hér verður til fróðleiks leitast við að gera grein fyrir helstu forsendum meiri- og minnihlutans og þá í ljósi almennra fræðiviðhorfa um túlkun refsiákvæða.

Nánar um efni síðari hluta ákæruFyrrverandi forsætisráðherra var í síðari hluta ákærunnar gefið að sök að hafa á tímabilinu frá febrúar 2008 fram í októberbyrjun sama ár látið farast fyrir að framkvæma það sem fyrirskipað er í 17. gr. stjórnarskrárinnar um skyldu til að halda ráðherrafundi um mikilvæg stjórnarmálefni. Í ákærunni sagði m.a. að forsætisráðherra hafi hvorki átt frumkvæði að formlegum ráðherrafundi um ástandið né heldur gefið ríkisstjórninni sérstaka skýrslu um vanda bankanna eða hugsanleg áhrif hans á íslenska ríkið.

Í ákærunni var þetta athafnaleysi ákærða talið brot á 8. gr. c ráðherraábyrgðarlaga. Í ákvæðinu segir meðal annars að það varði ráðherra ábyrgð eftir lögunum ef hann lætur farast fyrir að framkvæma nokkuð það sem „fyrirskipað" er í stjórnarskrá lýðveldisins. Í fyrsta málslið 17. gr. stjórnarskrárinnar segir svo: „Ráðherrafundi skal halda um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni". Þá segir í þriðja málslið sömu greinar að þeim fundum stjórnar sá ráðherra, er forseti lýðveldisins hefur kvatt til forsætis, og nefnist hann forsætisráðherra. Fyrir það sem á eftir kemur skiptir hér einnig máli að rekja 2. mgr. 16. gr. stjórnarskrárinnar, en þar segir: „Lög og aðrar mikilvægar stjórnarráðstafanir skal bera upp fyrir forseta í ríkisráði".

Málsvörn ákærða og forsendur meirihlutansÞað var afstaða ákærða að ljóst væri af tilurð og forsögu 17. gr. stjórnarskrárinnar að ákvæðið fæli í reynd ekki í sér annað en tilvísun til þeirra mála sem skylt væri að bera upp í ríkisráði samkvæmt 2. mgr. 16. gr., en það væru m.a. „mikilvægar stjórnarráðstafanir".

Á þessa málsvörn féllst meirihluti Landsdóms ekki. Taldi hann að ekki væri „einhlítur skilningur" á því að ákvæðin hefðu sömu merkingu, enda hefði þá legið beint við að nota sömu orðin í báðum greinunum. Hugtakið „stjórnarmálefni" í 17. gr. væri rýmra en hugtakið „stjórnarráðstafanir" í 16. gr. Í samræmi við meginreglu um lögskýringar yrði byggt á skýru orðalagi fyrrnefnda ákvæðisins. Upplýsingar sem fram kæmu í athugasemdum frumvarps til stjórnarskrárinnar frá 1920, svokölluðum lögskýringargögnum, gætu í engu hnekkt því. Samkvæmt því hvíldi sú skylda á forsætisráðherra, sem væri í forystu fyrir ríkisstjórn og stjórnaði ráðherrafundum, að sjá til þess að mikilvæg stjórnarmálefni, sem honum væri kunnugt um, væru tekin til umræðu og eftir atvikum afgreiðslu á þeim fundum, svo sem boðið væri í 17. gr. stjórnarskrárinnar. Á þessum grundvelli var ákærði sakfelldur.

Forsendur minnihlutansMinnihlutinn féllst ekki á lögskýringu meirihlutans. Taldi hann að þegar virt væri tilurð og forsaga 17. gr. stjórnarskrárinnar yrði með því engu móti slegið föstu að með ákvæðinu hafi staðið til að sérhvert stjórnarmálefni sem talist gæti mikilvægt yrði lagt fyrir ríkisstjórn, þótt ekki væri fyrirhugað að málið yrði í kjölfarið borið upp í ríkisráði, sbr. 2. mgr. 16. gr. Fyrrnefnda ákvæðið yrði í samræmi við almennar lögskýringarreglur í refsirétti að túlka ákærða í hag. Leit minnihlutinn þá sérstaklega til athugasemda við frumvarp það er varð að stjórnarskránni 1920 um að gert væri ráð fyrir því að „þau hin sömu mál, er borin eiga að vera upp fyrir konungi á ríkisráðsfundi, yrðu jafnan áður rædd á ráðherrafundi".

Forsendur meiri- og minnihluta Landsdóms í ljósi fræðilegra sjónarmiða um túlkun refsiákvæðaÚtgangspunktur lögskýringar er texti ákvæðisins. Á þetta sérstaklega við í refsimálum þar sem reynir á hvort menn hafi getað séð fyrir að háttsemi þeirra teldist varða refsingu. Ef vafi leikur á um hvort háttsemi fellur undir refsiákvæði leiðir af stjórnarskránni að túlka verður slíkan vafa sakborningi í hag.

En hvenær rís vafi við túlkun refsiákvæða? Í grundvallaratriðum snerist ágreiningur meiri- og minnihlutans um svarið við þeirri spurningu. Hið fræðilega svar er að vafi um merkingu refsiákvæðis verður til þegar orðalag ákvæðisins er lesið með ákveðið tilvik í huga og óljóst þykir hvort tilvikið falli undir ákvæðið. Ef skýrt er að tilvik falli undir orðalag refsiákvæðis er almennt ekki tilefni til þess að túlka ákvæðið þröngt sakborningi í hag. Á það við jafnvel þótt lögskýringargögn kunni að skapa einhvern vafa í þeim efnum. Ef draga má hins vegar ótvíræða ályktun af lögskýringargögnum, um að vilji löggjafans hafi ekki staðið til þess að refsa fyrir þá háttsemi sem ákært hefur verið fyrir, kann þó að vera ástæða til að túlka jafnvel skýrt orðalag refsiákvæðis þröngt. Ástæðan er sú að stjórnarskráin býður að manni verði ekki refsað nema ljóst sé að lýðræðislegur vilji meirihluta þingmanna hafi staðið til þess.

Með þessi fræðilegu sjónarmið í huga verður að telja að forsendur meiri- og minnihluta Landsdóms hafi, hvor með sínum hætti, verið í samræmi við fræðileg sjónarmið um túlkun refsiákvæða. Dómendur voru hins vegar ósammála um það vægi sem rétt hafi verið að ljá lögskýringargögnum andspænis skýru orðalagi 17. gr. stjórnarskrárinnar. Meirihlutinn taldi ekki vafa leika á því að athafnaleysi fyrrverandi forsætisráðherra hafi fallið undir ákvæðið. Minnihlutinn taldi aftur á móti slíkan vafa vera til staðar í ljósi upplýsinga sem fram komu í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnarskránni 1920 að rétt hafi verið að túlka ákvæðið þröngt ákærða í hag.

Þegar horft er til orðalags 17. gr. stjórnarskrárinnar má til sanns vegar færa að við lestur ákvæðisins sé það nokkuð skýrt að láti forsætisráðherra farast fyrir að ræða mikilvæg stjórnarmálefni á ríkisstjórnarfundi sinni hann ekki þeirri skyldu sem stjórnarskráin fyrirskipar. Þegar lögskýringargögn þau, sem vísað er til í forsendunum, eru lesin má jafnframt álykta á þann veg að á það hafi skort að andstæður vilji stjórnarskrárgjafans væri nægilega ótvíræður þannig að þröng túlkun ákvæðisins hafi komið til greina. Í þessu sambandi skiptir og máli í ljósi málsvarnar ákærða að samanburður á 2. mgr. 16. gr. og fyrsta málslið 17. gr. stjórnarskrárinnar réttlætir ekki þá ályktun að þessi ákvæði hafi sama inntak. Það er almenn regla við túlkun lagaákvæða, sem nefnist innri samræmisskýring, að kjósi löggjafinn að nota ólík hugtök um skyld málefni í sama lagabálki verði þau að jafnaði ekki talin hafa sömu merkingu.

Samandregið má til framtíðar draga þann lærdóm af forsendum meirihluta Landsdóms að ákvæði stjórnarskrárinnar, sem mæla með skýrum hætti fyrir um skyldur sem hvíla á ráðherra, geta eftir atvikum orðið grundvöllur ráðherraábyrgðar ef ráðherra lætur farast fyrir að sinna þeim og önnur skilyrði teljast uppfyllt.